La crisis sanitaria y socioeconómica que se desencadenó por la expansión del contagio del virus en Europa, ha puesto en la mira las debilidades y fortalezas de la Unión Europea y que están implícitas en su constitución. La Unión Europea nació como un acuerdo de libre comercio y coordinación económica, para luego transformarse en una unión monetaria acuñando una moneda común. Igualmente, la UE está muy lejos de ser una sola nación como posiblemente soñaron sus padres fundadores, que veían en la unidad europea una manera de fomentar el desarrollo de los países y prevenir conflictos como los que lacearon la región (y el mundo) en la primera mitad del siglo XX y, al mismo tiempo, mantener cierta independencia de las dos grandes potencias de la época (Estados Unidos y la Unión Soviética).
En los últimos años, la Unión Europea ha sido utilizada como chivo expiatorio por muchos líderes nacional-populistas. Pues ha sido acusada de ser invasiva en las políticas de cada país, y de coartar las libertades de los pueblos. En otras ocasiones, la disciplina monetaria y presupuestaria ha sido vista por algunos como excesiva. Hay que tener presente que las decisiones de la Unión Europea, según los Tratados de Lisboa y sus actualizaciones, no pueden ser tomadas sin un previo acuerdo súper mayoritario o unánime entre los Gobiernos de los países miembros. Estas quejas son entonces, y en parte, instrumentos de política interna de cada uno de los países e instrumentos de negociación entre ellos.
En las próximas páginas, intentaré argumentar que, si bien estos contrastes ponen en peligro (desde siempre, por cierto) el proyecto europeo, una mirada fría difícilmente podría negar que la crisis del COVID-19 evidencia las ventajas de la coordinación que instituciones como la Unión Europea pueden o podrían ofrecer contra una crisis global. De igual manera, no se analizan las limitaciones de la Unión Europea, en cuanto a las rigideces a las cuales pueden obligar algunas políticas comunes, como por ejemplo, el caso de la política monetaria. Dichas limitaciones seguramente entran en el debate de los beneficios y costes de la centralización versus la descentralización. En tanto, examinaré brevemente, y por separado, las respuestas a la crisis sanitaria y económica que deriva de ella.
Hay que precisar que la Unión Europea se vio sobrepasada al enfrentar la crisis, debido a que los distintos países a lo largo de su historia siempre evitaron darle competencias concretas en el ámbito sanitario, fuera de los genéricos y mal definidos poderes de coordinación. Teniendo en cuenta estos poderes limitados, la Unión Europea probablemente falló en los mismos términos que los países más grandes de Europa (y fuera de Europa): reaccionó tarde frente a la pandemia. La misma noche en que China cerró Wuhan, Richard Hatchett, en el meeting de Davos, señaló que la epidemia pronto se volvería un problema global y que ningún país podría solucionarlo de manera independiente. A pesar de esto, la UE sólo sonó débiles alarmas a finales de enero y nunca intentó llevar adelante importantes esfuerzos de coordinación que se esperaba de la Organización. Es probable que la Comisión Europea no liderara la respuesta debido a que los tratados no le confieren poderes claros en este ámbito y, por ello, presagió que sus intentos fueran infructuosos. De hecho, es muy difícil asegurar que una UE más proactiva hubiera garantizado una respuesta más eficaz a la crisis, dado que, según la Comisión Europea, el sistema de protección civil de le UE tiene objetivos limitados (pero permite movilizar equipos médicos en los países mayormente afectados).
Como no es de sorprender, al principio los países se movieron a destiempo y de manera descoordinada para limitar los efectos del contagio. Algunos implementaron lockdowns más estrictos, suspendiendo el Tratado de Schengen, el cual permite la libre circulación de los ciudadanos entre los países miembros, mientras que otros escogieron medidas más suaves. La necesidad de los países de adquirir equipos sanitarios de protección (principalmente mascarillas) llevó a momentos de tensión dentro de la Unión Europea, específicamente cuando los equipos comprados por ciertos países se quedaron presuntamente varados o fueron secuestrados por otras naciones. Esta situación reforzó las críticas a la UE, quien, en su calidad de observador, tiene un limitado poder de ejecución en situaciones como estas. Un problema adicional a lo anterior, es que los Presidentes de Polonia y Hungría utilizaron el estado de emergencia como excusa para asumir poderes extraordinarios y reforzarán su posición de poder, desatando preocupación sobre la estabilidad democrática en ambos países (ver, como ejemplo, The New York Times). En el ámbito sanitario, la UE no tiene poder sobre los asuntos internos de las naciones y no ha podido ir más allá de una débil condena (ver, entre otros, Reuters).
Hay que reconocer que la UE consiguió tomar algunas medidas útiles como respuesta a la pandemia concernientes a la compra y distribución de material sanitario: creó un fondo común, lanzó licitaciones comunes y suspendió el cobro de los derechos de aduanas (European Commission). Además, financió rápidamente fondos de investigación para el desarrollo de vacunas y terapias contra la enfermedad. Estas medidas no necesitan una mayor injerencia de la UE en el ámbito de las políticas sanitarias, ya que se han implementado con base a las competencias ya existentes en cuanto a políticas comerciales, económicas y en el sector de la investigación.
Algunos de los episodios descritos son preocupantes para la estabilidad y la misma existencia de la UE. Pero, si nos detenemos con atención, los mismos subrayan las potencialidades de coordinación entre los países frente a la crisis. El reforzar las competencias de la UE en el ámbito sanitario, hubiese sido un beneficio para todos: se habrían abreviado los tiempos de respuestas y aprovechado las complementariedades entre los sistemas de salud. Por ejemplo, se hubiese permitido aprovechar el exceso de capacidad de camas de cuidados intensivos y de respiradores artificiales que tiene Alemania, la cual de hecho, permitió el traslado de un número limitado de pacientes de otros países a sus hospitales de manera más temprana.
Donde la UE sí es capaz de dar una respuesta efectiva es en la crisis económica, que es consecuencia de la respuesta sanitaria (mundial, no solo europea). Los poderes de intervención, coordinación económica y de financiación que tiene la UE y sus órganos, en particular el Banco Central Europeo, son fundamentales tal como se observó durante la gestión de la crisis financiera del 2008. La actual crisis golpea las economías europeas de manera asimétrica y los efectos de mediano plazo son impredecibles, pero posiblemente serán sustancialmente negativos. Según el reporte de abril de Eurostat, el PIB de la UE se contrajo un 3.5% en el trimestre enero-marzo de 2020. Los países más grandes como Alemania, España, Francia, Italia y Austria se contrajeron un 1.5%, 5,2%, 5.8%, 4.7% y 2,7% respectivamente, mientras que la Oficina de Análisis Económico de los Estados Unidos (US Bureau of Economic Analysis) reporta una contracción del PIB de Estados Unidos de 4.8% para el mismo período. El Fondo Monetario Internacional vaticina una contracción del 6.1% del Producto Interior Bruto real en las economías avanzadas y, en particular, una contracción del 7.5% para la Unión Europea en su conjunto.
La respuesta de cada país ha sido la de sostener sus economías en el corto plazo, a través de cambios de partidas presupuestarias y recursos al endeudamiento con el propósito de sostener las empresas y sus trabajadores a través de distintos sistemas de subsidios. El objetivo inicial es el de mantener cada economía en una especie de “coma inducido”, para así paliar la pérdida de empleos y prevenir masivas quiebras que impidan una recuperación al final de la crisis sanitaria. El segundo objetivo es relanzar la economía. En general, se pretenden enfrentar al mismo tiempo tres problemas interconectados: (1) la subsistencia de los individuos y de las empresas; (2) las medidas de contención de la pandemia que han bloqueado la cadena de suministro y los mercados en varios sectores y; (3) el bloqueo ha generado una crisis de expectativas.
Existe un riesgo no menor de contagio entre los distintos sectores de la economía, con un efecto dramático en cascada que conlleve a un elevado número de quiebras y despidos de forma vertiginosa. La experiencia china permite sostener que aun existe luz al final del túnel: una vez terminada la crisis sanitaria, la economía debiese volver a arrancar. Entonces, el objetivo de las medidas debiese ser que el shock de carácter sanitario no se transforme en una crisis económica persistente. Según muchos analistas, este tendría que ser el objetivo principal de cualquier país “whatever it takes”. Lo anterior, requiere inyectar una gran cantidad de recursos en las economías. La heterogeneidad entre los países en cuanto al impacto de la crisis, el sistema económico y la deuda pública,[1] hacen que algunos de ellos tengan más dificultades que otros en financiar tanto la respuesta inmediata a la pandemia, como a las crisis de mediano y largo plazo. Las interconexiones entre las naciones y, el hecho de que 19 de los 27 países de la UE compartan la misma moneda implica que aquellas sean interdependientes, por lo tanto, resulta de mutuo interés reducir los impactos de las crisis en cada uno de los países. Las dimensiones y los patrones de crecimiento de las deudas pública de algunos de estos (en particular Italia), hacen el recurso individual a las emisiones de bonos soberanos muy caro para otros. El hecho que economías tan distintas comparten la misma moneda, hace de la devaluación una opción impracticable para controlar las dimensiones reales de la deuda.
Por estas razones, el Banco Central Europeo el día 18 de Marzo, lanzó un programa de 750 billones de euros de bonos soberanos y privados de los países de la Unión Europea, denominado PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme), que permitió controlar los costes de financiación individuales en la respuesta inmediata ante la crisis. Primero la Comisión y el Consejo Europeo acordaron relajar las reglas de equilibrio presupuestario que los tratados imponen. Luego se diseñaron medidas de respuestas a la crisis por un monto total y la Comisión Europea propuso la constitución de un fondo de 2 trillones de euros para financiar la recuperación. Coincide con las medidas inmediatas y de fácil ejecución y con la redirección de recursos que ya se encuentran en el presupuesto de la Unión Europea para el 2020. De este modo, se pretende evitar la pérdida de empleo en distintos sectores y sostener las empresas de tamaño mediano y pequeño, para las cuales el acceso al crédito es bastante caro. Entre otras medidas, se liberó un billón de euros del Fondo de Inversiones Estratégicas para que los bancos concedieran créditos sostenibles a las pequeñas y medianas empresas que se hallan en dificultad.
Si bien existe acuerdo sobre el tamaño y la utilización de los recursos para enfrentar la crisis, junto al hecho de que no ha sido dificultoso redirigir los fondos ya disponibles para enfrentar la emergencia total, lo preocupante es que todavía no existe un acuerdo entre los países sobre cómo cubrir los recursos que todavía no están disponibles. Como no es de extrañar, los contrastes están entre los países con alta deuda pública y los que tienen una deuda pública acotada (se podría hablar de un eje Mediterráneo y un eje “nórdico”). De manera aproximada e imprecisa, los países con elevada deuda pública quisieran que el coste de las medidas recayera de manera igual sobre los países europeos (proporcional al tamaño de sus economías) y que los recursos se distribuyeran según las necesidades. Los países fiscalmente disciplinados, esperarían que la financiación del coste de estas medidas se distribuya según las necesidades de cada uno a través del endeudamiento individual, controlado con medidas fiscales rigurosas, principalmente, de contención de la deuda a través de recortes y control de gastos. Los países con elevada deuda, con el argumento de la gravedad y globalidad de la crisis, son reacios a medidas de control fiscal muy estrictos y por esto se oponen a utilizar el Mecanismo Europeo de Estabilidad (como pretenden los países nórdicos), que sostuvo las economías de España, Grecia, Irlanda y Portugal después de la crisis de 2008. El conflicto se basa principalmente en el hecho de que los costos esperados de la crisis son más elevados en los países del Sur de Europa, por un comportamiento aparentemente menos efectivo en el control de la pandemia (la diferencia en la generación de datos hace todavía muy difícil la comparación); por lo tanto, estos países serían los mayores beneficiarios de las medidas de apoyo. En contra de este argumento, se plantea el hecho de que la distribución de los costos es todavía incierta y los efectos de una crisis duradera en tiempo se transmitirán con profundidad a todos los países de la UE (ver, por ejemplo, The Guardian). Una de las piedras de tope es la imposibilidad de la Unión Europea de emitir bonos soberanos por la falta de poder impositivo. No obstante, al parecer los líderes Europeos están llegando lentamente a un acuerdo gracias a una posición más conciliadora de la economía más robusta de la zona: la alemana.
Podemos observar también en este caso, que la posibilidad y la oportunidad de coordinar políticas económicas al interior de la Unión Europea permitirían ofrecer respuestas más eficaces ante la crisis. El problema principal para su implementación es obviamente decisional. A pesar de lo que sostienen algunos observadores y partes interesadas, las decisiones de la Unión Europea son imposibles sin un acuerdo casi unánime entre los países miembros, puesto que al carecer la Comisión Europea y el Parlamento Europeo de fuertes poderes, lleva a negociaciones engorrosas y, en algunos casos, ineficientes en tiempos y resultados.
Asimismo, es correcto agregar que parte de las rigideces de la Unión Europea que obligan a sus componentes y a una moneda común para 19 de los 27 países de la Unión impiden, por ejemplo, medidas como la devaluación competitiva o poner límites a la competencia fiscal. Igualmente, no es claro si una mayor flexibilidad individual en esta crisis hubiera ayudado de mejor manera que la coordinación entre países en las respuestas a la crisis, teniendo en cuenta el grado de interconexión existente entre las economías mundiales.
Concluyendo, la actual pandemia destaca los límites de la UE, pero al mismo tiempo subraya su rol como red de seguridad frente a las crisis. Además, evidencia las ventajas de la coordinación entre economías interdependientes. No están claras cuáles pueden ser las implicancias de la crisis para el futuro de la UE, pero seguramente los programas de ayuda que se implementarán profundizará la interdependencia, como también pueden exponer a la UE a ser chivo expiatorio ante cualquier suceso.
Este artículo fue originalmente publicado en nuestra Revista Gazette.
