Un aspecto esencial de la corrupción es el soborno: una transferencia ilegal de dinero realizada para inducir a un funcionario público en una posición de poder a actuar en contra de los intereses del gobierno. Esta definición es una prescripción clara para la medición, pero su uso es limitado porque rara vez se observan los sobornos y el quid pro quo.
América Latina tiene la fama de ser un continente con mucha corrupción, especialmente en los grandes proyectos de infraestructura.
Se cree comúnmente que la corrupción en la industria de la infraestructura es generalizada y costosa, y que los sobornos que las empresas pagan a los funcionarios públicos y políticos son una fracción importante del costo de los proyectos. Sin embargo, la evidencia en la que se basan estas creencias es limitada. Hay muchas preguntas abiertas sobre los detalles específicos de la corrupción, sobre cuánto pagan las empresas a los políticos y funcionarios públicos, y qué reciben las empresas a cambio de estos pagos.
En este contexto, el investigador del MIPP, Ronald Fischer, junto a Nicolás Campos, Eduardo Engel y Alexander Galetovic, publicaron el artículo “Renegotiations and Corruption in Infrastructure: The Odebrecht Case”. En este documento, presentaron evidencia novedosa sobre cómo funciona la corrupción en el sector de la infraestructura, reportando datos confiables sobre los montos de los sobornos pagados, y construyeron un modelo consistente con los hallazgos.
Caso Odebrecht
Para analizar el funcionamiento de la corrupción, se centraron en el caso Odebrecht. En 2016, la constructora brasileña Odebrecht recibió una multa de 2.600 millones de dólares por parte del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (DOJ), por lejos la mayor multa aplicada en virtud de la Ley de Prácticas de Corrupción en el Extranjero de EE. UU. de 1977. Odebrecht confesó haber pagado $788 millones en sobornos a políticos y funcionarios públicos en diez países latinoamericanos y dos africanos en el período 2001-2016. Estos pagos involucraron más de 100 contratos para grandes proyectos de infraestructura. El Departamento de Justicia estimó que, mediante el pago de sobornos, Odebrecht aumentó sus ganancias en $2.4 mil millones.
Los datos del Departamento de Justicia sobre pagos de sobornos, las declaraciones legales de ejecutivos de Odebrecht que planearon, diseñaron y manejaron el esquema de corrupción, las confesiones de políticos y una gran cantidad de informes de los medios, entregan datos novedosos sobre corrupción en el sector de infraestructura.
Ronald Fischer enfatiza que el caso Odebrecht es interesante no solo por sus efectos políticos y económicos, sino porque permite develar la operación de la corrupción en el sector de grandes proyectos. El caso se distingue por su magnitud: USD 788 MM en sobornos durante el periodo 2006-2016; y porque Odebrecht creó una oficina especializada para manejar el sistema de sobornos, usando fondos separados de la contabilidad de la empresa.
En términos políticos, el impacto del caso Odebrecht fue enorme: el Presidente de Perú de ese entonces, Pedro Pablo Kuczynski, debió renunciar, un antecesor se suicidó, otro está prófugo y un último está en la cárcel. En Brasil se descubrieron 345 políticos involucrados en actos corruptos, y en Ecuador un exvicepresidente fue condenado a seis años de cárcel. En términos económicos, se paralizaron grandes proyectos en los diez países en los que operaba Odebrecht y la desconfianza con el sistema político paralizó otros programas.
¿Cómo opera la corrupción?
Desde el punto de vista académico, el caso generó mucha información sobre la operación de la corrupción en grandes proyectos de infraestructura. Desde la confesión detallada del presidente de Odebrecht ante el Departamento de Justicia de los EE. UU. a las indagaciones periodísticas y las actuaciones judiciales, existe información disponible para investigadores.
La investigación desarrollada por el investigador del MIPP, usó la confesión de Odebrecht, datos en la prensa y documentos legales para asociar montos y formas de corrupción a proyectos específicos. Esto permitió describir las características de cómo opera la corrupción en grandes proyectos de infraestructura.
Los autores observaron que las dos formas más relevantes de corrupción son: modificar las bases de licitación para favorecer a la empresa que paga sobornos, y segundo, usar sobornos para que la empresa quede en mejor pie en futuras renegociaciones del contrato.
En el primer tipo de corrupción se modifican las bases para perjudicar a los potenciales rivales o para excluirlos de la subasta por el proyecto. Esto permite que la empresa enfrente menos competencia. Son especialmente susceptibles a esta forma de corrupción las licitaciones que combinan aspectos cualitativos con cuantitativos.
En el segundo tipo, la empresa que soborna recibe un mejor trato al renegociar el contrato del proyecto, para corregir errores, para agregar obras o para mejorar el proyecto en general. El estudio muestra que en los 62 proyectos de Odebrecht asociados a corrupción, el monto renegociado era unas ocho veces mayor que en los 26 proyectos en que no se ha detectado corrupción.
Otro hallazgo es que, si bien la magnitud total de los sobornos era grande, representaba sólo una fracción pequeña del valor de los proyectos. Considerando que los proyectos de Odebrecht entre 2006-2016 suman USD 134 MMM, los sobornos representan un 0.51% de ese total, aunque suben a un 0.98% si consideramos sólo los proyectos en que hay sobornos.
Una última sorpresa es que la rentabilidad de Odebrecht fue relativamente baja en el periodo: 1.26% sobre ventas, considerando todos los proyectos. Más aún, casi toda la rentabilidad del periodo se puede atribuir a los proyectos asociados a corrupción. En los demás proyectos, Odebrecht parece no haber obtenido ganancias. Pese a ello, la rentabilidad de la empresa, medida sobre el capital invertido, es un 11.3%, algo bajo, pero razonable, según las estimaciones de la investigación.
La explicación de los investigadores para la baja rentabilidad es que en América Latina se han difundido las licitaciones abiertas y hay una mejor institucionalidad de las subastas de proyectos. Esto aumentó la competencia por los proyectos, reduciendo el espacio para rentas económicas debido a la corrupción. En particular, la competencia indujo a las empresas a hacer ofertas bajo costos (lowballing), suponiendo que podrían recuperarse en la renegociación posterior, especialmente si la corrupción hacía que se favoreciese a la empresa. Es decir, el caso Odebrecht muestra que se debe mejorar la transparencia y calidad tanto de las subastas de proyectos de infraestructura como su manejo posterior.
Políticas Públicas
Para los académicos, las implicaciones políticas del análisis desarrollado son varias. Una es que, sorprendentemente, el caso Odebrecht sugiere que, en muchos países, incluso cuando están afectados por la corrupción, las subastas de grandes proyectos de infraestructura funcionan bastante bien: son competitivas.
Además, los funcionarios públicos parecen ser incapaces de generar rentas “vendiendo” el acceso a los proyectos a través de grandes sobornos. Sin embargo, la etapa posterior a la licitación parece estar funcionando peor, lo que explica las renegociaciones contractuales.
En ese sentido, una primera recomendación de política es exigir que toda la información sobre renegociaciones de contratos de proyectos de infraestructura sea fácilmente accesible para el público. El estudio propone además una reforma más ambiciosa, para resolver la corrupción asociada a las renegociaciones de los contratos.
Para los investigadores, el lowballing puede eliminarse reduciendo los espacios de discrecionalidad en la etapa posterior a la licitación. Para ello proponen someter las renegociaciones a la revisión y aprobación de un panel de expertos independiente. Además, sugieren adjudicar las obras adicionales producto de la renegociación en subastas abiertas en las que el titular no pueda participar. En tal caso, las licitaciones dejarán de pensarse como un mecanismo para recuperar rentabilidad, las ofertas serán más ajustadas a costos y habrá menos interés en ofrecer sobornos.
