Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) o concesiones, fueron introducidas en Chile durante los noventa, como parte del plan para acelerar la construcción de la muy necesaria infraestructura vial, diseñado por Ricardo Lagos, Ministro de Obras Públicas en la época. La reforma tuvo empresas privadas nacionales e internacionales construyendo variados proyectos públicos, desde carreteras y puertos, hasta hospitales y otros servicios del área de la salud. Sin embargo, como demuestran los contradictorios mensajes del gobierno de Michelle Bachelet, el debate sobre las concesiones de obras públicas en Chile –o su subcontratación en el sector privado- aún no ha resuelto el dilema sobre si este tipo de contratos, o su alcance, es realmente beneficioso para el país.
Los gobiernos por lo general se comprometen con iniciativas de APPs en proyectos que requieren de un alto capital inicial y que se extienden por varias décadas. Estas iniciativas se distribuyen en compañías privadas a través de un proceso competitivo de adjudicación. Durante la pasada década, el valor de los proyectos europeos de asociación público-privada alcanzó 22,9 mil millones de euros; mientras que en países en vías de desarrollo, el valor anual solo durante 2008, fue de 154,4 mil millones de dólares. Como parte del proceso, el gobierno y las compañías adjudicadas llegaron a un acuerdo sobre la durabilidad del contrato, las tarifas de los usuarios, la compensación gubernamental, y la repartición de ingresos, entre otros. La cláusula que predomina es aquella que dicta que todos los activos involucrados en estos acuerdos se convertirán en propiedad del gobierno tras el cumplimiento del contrato. No obstante, debido a largas duraciones de los contratos, y las dificultades para hacer un análisis preciso de costo-beneficio cuando existen factores de riesgo indeterminados, parece no haber un consenso sobre la utilidad de las APPs.
Es importante que Chile implemente un modelo que asegure un sistema de admisión escolar óptimo, manteniendo la transparencia y la justicia del proceso
El acuerdo general entre los legisladores, es que este tipo de subcontratos en el sector privado es útil para presupuestos gubernamentales escasos, ya que libera los fondos públicos necesarios para otros proyectos. Sin embargo, según estudios del área de la Economía, emergen resultados que discrepan con lo que típicamente se conoce sobre la práctica de APPs. Uno de los hallazgos de un estudio reciente de Ronald Fischer, académico de la Universidad de Chile, economista e investigador del MIPP, en conjunto con los académicos Eduardo Engel (Yale University y Universidad de Chile), y Alexander Galetovic (Universidad de Los Andes), afirma que las APPs no liberan fondos públicos, aun cuando la devolución a la empresa privada sea completamente realizada con las tarifas de los usuarios. Sean cual sean las ganancias a corto plazo, sin cobro de impuestos para financiar directamente la construcción de un proyecto, siempre serán compensadas por la pérdida de ingresos que conllevaría un proyecto terminado.
El enfoque del estudio “The Basic Public Finance of Public-Private Partnerships”[i] es entregar un conocimiento adicional sobre el modelo teórico de APPs a través del análisis de la estructura de los contratos. De esta manera, los autores diseñan un contrato óptimo, en el cual se asume que la manera más rentable de financiar las APPs es por medio de la recaudación de pagos por parte de los usuarios. Debido a la ineficiencia inherente a la burocracia del gobierno, es menos costoso para el consumidor pagar directamente a una compañía privada, que a través de la recaudación de peajes, dado que el sector privado es más efectivo controlando los gastos generales y la corrupción.
Los autores diseñan el contrato óptimo de APPs en este marco, con niveles mínimos y máximos de ingresos para la empresa privada durante la duración del contrato. El límite de ganancias mínimo es un ingreso garantizado para la empresa, ya sea por pagos de los usuarios o subsidio del gobierno; mientras que el límite superior, o tope de ingresos, es lo máximo que una empresa puede ganar. En casos de alta demanda, cuando se alcanza el tope de ingresos, el gobierno pone término al contrato y obtiene la propiedad del proyecto. Si los ingresos estimados no alcanzan las ganancias mínimas, el gobierno paga la diferencia a la empresa privada. En caso de que se espere que el ingreso se mantenga entre los dos umbrales, no se paga subsidio y la empresa sigue con el proyecto de manera indefinida (en el mundo real, la ley de concesiones especifica una duración máxima para la concesión).
El estudio muestra que la adjudicación de un proyecto por competencia puede usarse para implementar el contrato óptimo de APPs. Los ingresos por medio de los pagos de los usuarios dependen directamente de la demanda que tenga el bien público ofrecido por la APP; entonces, cuando el gobierno anuncia la adjudicación, también provee a las empresas con la información sobre la distribución de los volúmenes de demanda esperados (asumiendo que éstos son correctos). Según dicha información, las empresas licitan por una garantía de ganancias mínimas y un tope de ingresos máximo. El gobierno luego calcula los costos esperados de las licitaciones utilizando la distribución de la demanda y selecciona la licitación menos costosa. Para evitar que la empresa ganadora realice un trabajo de baja calidad, los autores asumen que el gobierno puede hacer un chequeo del trabajo, proceso que ocasionalmente se ve en la realidad de los contratos de APPs alrededor del mundo.
En caso del programa de peajes en las carreteras de Chile, los autores estiman que la reducción en los costos para los usuarios de las carreteras sería alrededor de mil millones de dólares, o un tercio del costo de inversión total
Durante mucho tiempo, los contratos de APP han tenido una duración fija, pero en épocas recientes hemos visto emerger acuerdos a plazo flexible, los cuales son similares al contrato óptimo descrito en el estudio. Los contratos a plazo flexible, según explican los autores, están más cerca de generar balance en los riesgos que las empresas pueden enfrentar en caso de una disminución en la demanda de los servicios que ofrecen. La eliminación de los riesgos de demanda deja al gobierno exento de emitir garantías, las cuales, si se materializan, son una carga substancial en el presupuesto gubernamental. Además, como Fischer señala, “un cambio de contrato a plazo fijo por uno a plazo flexible puede conllevar ganancias considerables – entre un 16% y un 64% de la inversión inicial”. En caso del programa de peajes en las carreteras de Chile, los autores estiman que la reducción en los costos para los usuarios de las carreteras sería alrededor de mil millones de dólares, o un tercio del costo de inversión total. En un nivel de gobierno, el debate sobre el tipo de contrato a adoptar es resultado de un conflicto de intereses entre el Ministerio de Obras Públicas, a favor de las preferencias de las concesiones por los contratos a plazo fijo; y el Ministerio de Economía, más interesado en minimizar los pagos totales de subsidios. En Chile, el equilibrio de poderes entre estos dos organismos gubernamentales comenzó a favorecer al Ministerio de Economía en 2003, siguiendo un periodo de gastos excesivos por parte del Ministerio de Obras Públicas. La concesión de la Ruta 68, que conecta Santiago con Valparaíso y Viña del Mar, es un ejemplo de contrato a plazo flexible y es el primero en el país.
Otra interrogante que el estudio explora es sobre el impacto de las APPs en el presupuesto del Gobierno. Los investigadores señalan que desde el punto de vista de las finanzas públicas, las iniciativas de APP son más similares a las concesiones públicas que a la privatización. Esta última implica una transacción de una sola vez, donde el gobierno vende un proyecto a una empresa privada, y ésta asume todos los riesgos asociados con los futuros ingresos. Por otra parte, las APPs requieren subsidios del gobierno en caso de baja demanda, y éste termina aceptando todo el riesgo. Es por esto que el estudio recomienda que, cuando se trate de planificación presupuestaria las APPs deberían tratarse de la misma forma que las concesiones convencionales.
“Las APPs no liberan fondos públicos, contrario a las típicas creencias de los legisladores”, concluye Fischer.
Una mejor alternativa es considerar los hallazgos de los investigadores que dicen que a través del financiamiento por pago de los usuarios, las APPs reducen costos de ineficiencia inherentes a la recaudación de ingresos por parte del gobierno.
