Hoy, cerca de un tercio del PIB global se destina a bienes y servicios públicos. El gasto público se ha duplicado entre 1990 y la fecha, principalmente impulsado por mayores inversiones en educación y salud pública. Uno de los desafíos del crecimiento en la provisión de bienes públicos es la eficiencia en el uso de los recursos del Estado. Una fórmula atractiva es la introducción de políticas competitivas para reclutar personas talentosas en los altos cargos de la administración pública. Con la excepción de la tradición anglosajona, estos cargos en general son escogidos sin restricciones por las autoridades políticas.
En Chile, producto de un escándalo político en 2003, conocido como MOP GATE, gobierno y oposición llegaron a un acuerdo para modernizar los procesos de selección de los altos directivos públicos. La reforma consistió en un nuevo sistema de selección (conocido como Sistema de Alta Dirección Pública) que reemplazó un proceso de selección opaco y discrecional por uno competitivo y transparente. La nueva política de selección se ha implementado gradualmente en servicios y agencias en múltiples ministerios, lo que significa que hoy en día, tanto el director del Servicio de Impuestos Internos como los directores de escuelas y hospitales públicos de alta y mediana complejidad son seleccionados mediante este mecanismo.
La creación del Sistema de Alta Dirección Pública es quizás el hito más sustantivo en el proceso de modernización del Estado en Chile. Ahora bien, ¿Cuál es el impacto en la eficacia del gasto público? Una de las dificultades para evaluar la efectividad de esta política radica en que en el sector público es difícil generar medidas objetivas que capturen el desempeño organizacional y medir cómo evoluciona en el tiempo. ¿Cómo saber si esta nueva forma de selección mejoró la provisión de los bienes y servicios que entrega el Estado?
El estudio “Managers and Public Hospital Performance”, realizado por Cristóbal Otero, PhD UC Berkeley y profesor U. de Columbia, y Pablo Muñoz, académico de la U. de Chile e investigador del Instituto Milenio MIPP, decidió investigar esa pregunta. En concreto, se enfocaron en el desempeño de los hospitales públicos, lo que les permitió observar métricas objetivas de desempeño: la tasa de mortalidad hospitalaria.
Efecto de la reforma sobre mortalidad hospitalaria
Para estimar el efecto causal de la reforma en la tasa de mortalidad hospitalaria, compararon el desempeño de los hospitales antes y después de asumir un director elegido por el nuevo sistema de selección, respecto al desempeño de los hospitales que no han adoptado la política. El Sistema de Alta Dirección Pública mejoró significativamente el desempeño hospitalario, disminuyendo las tasas de mortalidad en aproximadamente un 8% en los hospitales públicos, en los tres años siguientes a la adopción del nuevo sistema.
Consistente con estos resultados, los académicos también encuentran evidencia que los nuevos directores hacen un uso más eficiente de los pabellones quirúrgicos. Este hallazgo es especialmente relevante en el contexto chileno, donde se han documentado brechas muy importantes en el uso de pabellones. Además, se registraron cifras de menor rotación de médicos, lo que habla del desarrollo de un mejor clima laboral.
Efecto de la reforma sobre las características de los directores de hospitales
Dado que es una política de personal, los autores sostienen que sus efectos debieran estar mediados por las características de los nuevos directores. Para explorar estos efectos, los investigadores recolectaron una base de datos inédita que les permitió conocer la identidad de todos los directores de cada uno de los hospitales públicos del país, en cualquier momento del tiempo, entre 2001 y 2019. Para cada director recolectaron información sobre su sexo, fecha de nacimiento, estudios, entre otros.
El estudio pudo determinar que luego de la implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, aumentó sustancialmente la proporción de directores de hospitales con títulos universitarios en gestión y la proporción de médicos directores con postgrados en el área de administración. Previo a la reforma de ADP de 2003, 93% de los directores eran médicos, y en su gran mayoría sin estudios en gestión y administración. Sin embargo, tras la reforma hubo un aumento significativo (40%) en el número de directores (médicos y no médicos) con estudios en gestión.
El investigador del Instituto Milenio MIPP y coautor del estudio, Pablo Muñoz, afirma que “la selección vía ADP cambió el grupo de directores, desplazando a médicos sin capacitación en administración por directores más jóvenes que sí cuentan con dichos estudios. En esta línea, los directores con calificaciones en gestión lograron que los recursos otorgados por el Estado fueran mejor administrados, eficientando el uso del quirófano y reduciendo la rotación de personal”.
¿Cuáles son las características de un buen director de hospital público?
Los académicos evaluaron si la formación en gestión es un buen predictor del desempeño del director. Encontraron que entre los directores elegidos usando el nuevo sistema de selección, relativo a los que se nombran discrecionalmente, solo los que tienen formación en gestión disminuyen la tasa de mortalidad en su hospital. No se encontró ningún efecto para los directores sin calificaciones en gestión.
Para explorar aún más este resultado, analizaron todas las transiciones de directores sin formación en gestión a directores con formación en gestión entre 2001 y 2019. Los investigadores encontraron que estas transiciones producen consistentemente una disminución significativa de las tasas de mortalidad, mientras que las transiciones entre directores sin formación en gestión no tienen ningún efecto en el desempeño del hospital.
“Nuestro análisis estadístico muestra que la reforma del Servicio Civil tuvo un impacto positivo en el desempeño hospitalario, y también sugiere que la formación en gestión y administración de los directores de hospitales es fundamental para mejorar y hacer más eficiente el funcionamiento de los hospitales públicos en Chile», concluye el académico Cristóbal Otero.
Implicancias de política pública
La primera conclusión, afirman los investigadores, es que “los directivos públicos sí pueden mover la aguja y mejorar el desempeño de sus organizaciones.” Los resultados sugieren que profesionalizar la administración de las organizaciones públicas es importante para su desempeño y, en este sentido, los procesos competitivos de selección, tales como el implementado a través de la Alta Dirección Pública en Chile, sí son herramientas efectivas para mejorar la productividad del aparato estatal.
La segunda implicancia, expresan los académicos, es que la formación en gestión proporciona beneficios para las organizaciones del sector público, incluso cuando los directivos adquieren dicha formación en una etapa posterior de su vida profesional, por ejemplo, a través de programas de postgrado. Este hallazgo es importante porque en muchas organizaciones del sector público, los directivos son personas que han ascendido desde otras posiciones dentro de la misma profesión y que no tienen necesariamente formación en gestión.
