Los académicos de la Universidad de Chile publican Tendencias Constitucionales, un estudio comparado basado en experiencia internacional que busca aportar al debate constituyente.
Atenas atravesaba una crisis política profunda cuando Aristóteles comenzó su estudio constitucional. Cuenta la historia que el filósofo de Estagira recopiló y estudió las constituciones de 158 ciudades. “Procuraremos ver, a partir de las constituciones que hemos reunido, cuáles instituciones pueden preservar o destruir los Estados, cuáles pueden preservar o destruir cada tipo particular de Constitución, y qué puede causar que algunos Estados estén mejor administrados que otros”, anotó en su Ética.
De ese estudio nacería la Constitución de Atenas, obra hallada a fines del siglo XIX. Si bien el gran tratado comparativo se perdió, el trabajo del autor de la Política fue la inspiración de los estudios constitucionales. Así lo subrayan y citan los académicos Francisco Soto y Alejandro Corvalán en su nuevo libro, Tendencias constitucionales.
Doctor en Derecho, Francisco Soto fue uno de los autores de Debate constitucional, volumen que apareció en octubre de 2019 y que vino a sumarse al boom editorial en torno al tema. A diferencia de aquel, “este nuevo libro es más prospectivo y mira hacia adelante”, dice.
Con un lenguaje sencillo y ataviado de datos y gráficos, el libro proporciona información comparada a partir de centenares de experiencias, como insumos para la discusión constitucional que se aproxima. “Si tomas el universo de reemplazos constitucionales desde la década del 50, suman más de 400 experiencias en el mundo. Es una gran cantidad de información que te puede entregar resultados científicos. Puedes identificar ciertas tendencias constitucionales que se vienen repitiendo a lo largo de 60 años. Y es lo que intentamos hacer”, dice Francisco Soto sobre el estudio que elaboró con el economista Alejandro Corvalán, investigador del Instituto Milenio MIPP.
Para acotar el análisis, los investigadores establecieron tres ejes de comparación: el tipo de Estado, el sistema de gobierno y los derechos fundamentales. En cada una de esas áreas, la Constitución de 1980 parece una singularidad en el escenario internacional: gracias al Estado centralizado, el fuerte presidencialismo y un número de derechos más bien reducidos, aparece distante de la tendencia mundial.
Ustedes plantean que las constituciones pueden incidir en los niveles de desigualdad social. ¿De qué modo?
AC: Uno es la manera en que se resuelven los excedentes del mercado en las negociaciones propias de este, en particular las relaciones entre el capital y el trabajo están mediadas por el poder de negociación que tienen los trabajadores. Y la Constitución, junto con otras disposiciones como el Código del Trabajo, genera que esa relación entre trabajadores y empresarios sea asimétrica en favor de los segundos. Luego del intercambio económico, el Estado aparece como un garante de mayor redistribución. Y eso requiere un Estado robusto y un tamaño de gobierno adecuado, y lo que mostramos es que el tamaño del gobierno en Chile es demasiado pequeño para el desarrollo del país. Constitucionalmente, el Estado está apretado y no puede reaccionar de buena manera para responder a las demandas redistributivas que tiene la población. Una de las cosas que van a ocurrir en los próximos años es que vamos a lidiar con un tamaño de gobierno mayor, más en línea con los países de desarrollo similar al nuestro.
FS: Agregaría que nuestra investigación demuestra que unánimemente los países del mundo han ido apostando a un Estado con más presencia y más descentralizado, y esto permite que los derechos sean garantizados de mejor manera. Pero en Chile eso es visto como algo perjudicial. Lo que busca el sistema institucional es inhibir la intervención del Estado y entregarle a los privados los principales temas que en el mundo se asignan al Estado.
La disyuntiva entre esfera privada e intervención estatal…
FS: Esa es una tesis que se articuló en Chicago y no tiene sustento en el derecho comparado. Aquí se tomó como un dogma, y nuestro análisis es que ese dogma no tiene recepción en el mundo, el mundo va hacia otra parte. Cuando se ha querido generar legitimidad y participación ciudadana en el mundo, se ha hecho priorizando dónde debe intervenir el Estado, y esa discusión se nos va a venir ahora. Vamos a establecer un proyecto de sociedad y vamos a elegir tres o cuatro temas donde el Estado debe intervenir para tener una sociedad más armónica.
AC: Nosotros no decimos que tiene que aumentar el tamaño estatal, sino que esa es una discusión propia de la política pública y la Constitución tiene que permitir que esa discusión se de. Hoy tenemos una Constitución que no habilita al Estado a hacer una serie de tareas que sí puede cumplir en otras partes del mundo.
FS: Nuestro análisis muestra que los Estados tienden a ser más descentralizados, que los estados unitarios entregan poder en el territorio, que no opera como modelo el sistema presidencialista que le entrega tantas atribuciones al Presidente, y que finalmente el catálogo de derechos se extiende mucho más allá de los que reconoce nuestra Constitución.
Uno de los aspectos que parece convocar consenso es el cambio del modelo presidencial.
AC: Un extremado presidencialismo va en contra de lo que ocurre en las regiones; en sistemas más abiertos los parlamentarios son representantes regionales. En Chile, todos los ministros viven en tres comunas de Santiago. Un sistema presidencial extremadamente vinculante en lo legislativo y la poca fuerza del Congreso refuerzan el carácter centralista del Estado.
FS: El debate en Chile se mueve en el eje del presidencialismo y no explora en el parlamentarismo. Todos los datos nos muestran que países con multipartidismo deberían apostar a sistemas más de tipo parlamentario…
Entre nosotros, el parlamentarismo tiene mala prensa, se le asocia a inestabilidad…
FS: Aquí existe una idea muy desdibujada, muy siglo XIX, también producto de nuestra insularidad, de menospreciar el sistema parlamentario. Una de las conclusiones de nuestro estudio es cómo estamos sesgados, al momento de mirar la experiencia mundial, por nuestros conflictos que acarrean más de 150 años. En el libro nosotros tratamos de diagnosticar adecuadamente. Lo que sentimos es que ni siquiera se mira la alternativa parlamentaria, y en un proceso constituyente hay que evaluar todas las alternativas y ver qué es lo que más conviene al modelo chileno. La gente dice que no tenemos que salir del sistema presidencial y lo dice sin argumentos. Es un debate miope y nosotros queremos abrir la cancha.
AC: Creo que una de las cosas que van a ocurrir es que nos moveremos para salir de ese hiperpresidencialismo. Si bien hay que aprender de la historia, hay que sacarse la imagen de que el parlamentarismo va a ser la copia del parlamentarismo de inicios del siglo XX. Nuestra invitación es abrir la conversación y explorar las distintas alternativas. Nuestro presidencialismo se veía estable, pero los sistemas presidenciales crujen cuando ocurren los hechos de los últimos años.
El retiro del 10% dejó en evidencia la debilidad presidencial frente a la iniciativa del Congreso.
AC: Antes del retiro, el hecho esencial es que la solución al estallido social proviene del Parlamento: el Presidente se echa para atrás y le pide que resuelva el problema político. Este parlamentarismo de facto, y que demuestra la debilidad del sistema actual, lo empuja el gobierno.
FS: Es bien sorprendente. En general el Parlamento siempre ha estado, sobre todo el sector oficialista, muy subordinado a los programas desde las elecciones presidenciales. La experiencia más dura es Bachelet: quiso que su sector se subordinara al programa validado en la elección presidencial. Lo que se quebró en octubre fue eso: el Parlamento debe transformarse en un espacio más de ponderación de cómo va actuando el gobierno en lugar de simplemente timbrar lo que el Presidente le va indicando según su programa. Mi impresión es que es algo positivo, es un elemento fundamental para gobernar sociedades complejas como las que están articulándose en el mundo.
Comparativamente, en Chile se garantizan menos derechos. ¿En qué estamos retrasados?
FS: Estamos muy atrasados en cuanto al rol que le toca al Estado en garantizar los derechos. Los derechos fundamentales surgen como un gran acuerdo social que mandata al Estado garantizarlos, y ese concepto es puesto en duda por la Constitución del 80 y de algún modo travestido; se nos presenta el derecho a la educación y seguridad social como si en todas partes del mundo fueran iguales, y no es así. En Chile esos derechos que son prestacionales se tratan como libertades, libertad para optar por el colegio que más satisface a los padres, cuando esa libertad opera para los que tienen recursos.
Aquí se da una tensión, porque efectivamente hay gente que quiere tener esa libertad. ¿De qué modo se resuelven estas fricciones?
AC: La libertad de elegir o comprar un determinado producto existe, y está dado por los derechos negativos (donde el Estado no interviene), pero se trata de proveer de manera igualitaria otro tipo de derechos. Nuestra Constitución transforma derechos sociales en mercado al garantizar la libertad de que la gente pueda participar de esos mercados, pero los derechos sociales en el mundo están garantizados con un criterio de igualdad.
FS: La experiencia comparada te dice que el mundo se mueve a garantizar más derechos, a que el Estado se la juegue por hacerlos efectivos, y la legitimidad de las instituciones se logra si esto se hace de manera adecuada. Ese camino lo dejamos de recorrer hace 30 años y estamos tratando de sumarnos a ese proceso que supone una discusión colectiva por cómo hacerlo de mejor manera.
El tema de los derechos parece concentrar buena parte del debate constitucional, ¿se le está prestando demasiada atención?
AC: Hemos visto que las demandas ciudadanas se han traducido en la exigencia de más derechos. Eso es algo en lo que hay que tener cuidado. Muchos países se han dedicado a abultar los sistemas de derechos y no los vemos en ejecución, siguen siendo países desiguales. Muchos constitucionalistas han señalado que en América Latina estamos muy preocupados de los derechos y hemos descuidado el sistema orgánico, cómo funciona el Estado, y eso es fundamental para asegurar que esos derechos se cumplan. En Chile estamos en un extremo, creemos que el debate de derechos hay que darlo junto con el sistema de gobierno y la noción de Estado.
La experiencia de asambleas constituyentes no han sido todas exitosas. ¿Qué riesgos enfrenta el proceso chileno?
FS: Chile tiene una diferencia bien grande, la mayoría de los procesos en América Latina fueron llevados por un Presidente con una agenda definida, los procesos eran en cumplimiento del líder carismático. Nosotros no tenemos eso; tenemos una sociedad plural que tiene diferentes opiniones sobre el tema constitucional y este proceso va a consistir en buscar acuerdos. Todos los antecedentes dicen que estas condiciones auguran un proceso virtuoso: hemos logrado ponernos de acuerdo en un marco general, lo haremos en democracia y con apoyo mayoritario y pacífico de los ciudadanos.
El domingo pasado, el abogado José Luis Cea se mostraba escéptico respecto del resultado del proceso. Decía que no le parecía producto de un contexto de unidad…
FS: La experiencia comparada te dice que los procesos constitucionales no se hacen en momentos de tranquilidad, surgen porque hay problemas, pero la manera de reconciliar a la sociedad es conversando, y la deliberación es una herramienta de reencuentro súper potente. Si alguien no cree en el diálogo, no cree en la deliberación, esto lo puede ver como un problema. Pero creo que las sociedades democráticas profundizan su unidad en estos momentos de crisis.
Este artículo fue originalmente publicado en La Tercera.
